LA POLITICA DELLE INFRASTRUTTURE E LA QUALIFICAZIONE DELLA DOMANDA PUBBLICA

Premessa
La politica delle infrastrutture che il Governo intende perseguire mira a dare impulso alla realizzazione di opere, beni e servizi per far riprendere al Paese le proprie capacità competitive, nel quadro degli indirizzi della UE, con particolare riferimento al libro Bianco di Delors, coinvolgendo anche le forze produttive locali, e mirando altresì alla riduzione del divario nella dotazione infrastrutturale e nelle condizioni economiche tra le Regioni meridionali e quelle settentrionali.

Le modalità di intervento, le strumentazioni legislative e le necessarie innovazioni normali dovranno tener conto sia delle capacità che la politica delle infrastrutture ha di imprimere allo sviluppo un andamento dinamico, sia della necessità che essa non sia disgiunta - anzi, che sia connessa in una interazione continua. - dalle politiche di sviluppo ambientale, da condizioni affidabili di attuazione, gestione, manutenzione, dallo sviluppo di politiche e di interventi di recupero e valorizzazione del patrimonio culturale, dall'impegno e dal coinvolgimento e dalla razionalizzazione delle energie e delle risorse del terzo settore.

La ricaduta di occupazione, tecnologica e di benessere propria delle politiche di opere pubbliche trova pari riscontro nelle politiche di protezione e di sviluppo dell'ambiente.

In questo campo va sottolineata la necessità di interventi di notevole portata economica e quindi occupazionale. Interventi che, per l'alta e immediata utilità sociale, danno luogo a procedimenti di qualificazione dell'offerta di lavoro a fronte di una domanda esistente, specie nel campo della manutenzione, che si esprime anche con la proposta di lavori socialmente utile che, oltre l'aspetto solidaristico e volontaristico, richiedono una qualificazione tanto rigorosa quanto socialmente impegnativa che realizzi le condizioni per una gestione economica di tali attività.

Sembra inoltre opportuno che questa materia trovi una specifica trattazione nell'ambito delle politiche del lavoro, dato il carattere innovativo che sottintende sul piano dell'innovazione dei servizi e dei contenuti formativi.

Più in generale, le politiche delle attività produttive e della concorrenza dovranno tenere in considerazione tali settori anche al fine di evitare fenomeni distorsivi del mercato nei confronti delle imprese private che svolgono attività di manutenzione.

E' pertanto intenzione del Govemo affrontare con immediatezza il rilancio delle politiche infrastrutturali e della qualificazione della domanda pubblica, con particolare attenzione ai lavori pubblici, allo sviluppo dei trasporti nell'ottica del ruolo consentito all'Italia dalla sua . collocazione geografica, aria tutela e valorizzazione dell'ambiente, all'energia, allo sviluppo delle reti informatiche e telematiche colte nel sistema complessivo della Società dell'Informazione.

Il presente documento indica le linee generali dell'azione di Govemo. Ad esso sono allegati i documenti settoriali

Le azioni per il rilancio

E' necessario proseguire sulla strada indicata dal "Libro Bianco sul rilancio delle grandi opere infrastrutturali per lo sviluppo e l'occupazione", intervenendo da un lato con innovazioni normative nell'ambito della semplificazione e nazionalizzazione delle procedure e del processo amministrativo e, dall'altro, potenziando l'attività di monitoraggio sulla realizzazione dei progetti di opere pubbliche, al fine di individuare i motivi che ne ostacolano l'effettiva cantierabilità e consentire un'azione di impulso nei confronti delle amministrazioni e degli enti appaltanti, nonché di pieno coinvolgimento delle responsabilità operative.

Il Governo intende recuperare le proposte contenute nel Libro Bianco, a partire da un apposito articolato di modifica della Legge 241/90, con lo scopo di imprimere un'accelerazione dell'attività procedimentale della Pubblica Amministrazione. In tal senso si rende necessario il varo di un Decreto Legge che contenga le norme relative: alla determinazione di un termine prefissato per la conclusione della Conferenza di servizi; all'obbligatorietà del ricorso alla Conferenza di servizi per le opere pubbliche di rilevante importanza ed il temperamento del principio dell'unanimità; all'estensione dell'applicazione della Conferenza di servizi a procedimenti connessi; alla definizione di termini certi per le opposizioni alle determinazioni della Conferenza di servizi e all'esito delle valutazioni di impatto ambientale, come contenute nell'art. 21 del disegno di legge del Governo (A.S.1034) recante "misure in materia di immediato snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di. controllo".

Analoghe finalità di maggiore efficienza e speditezza dell'azione Pubblica, anche nel settore delle infrastrutture, perseguono le proposte normative riguardanti il riordino delle funzioni e attribuzioni alle diverse Amministrazioni, ivi compreso il trasferimento e il decentramento di competenze.

A tal fine il Governo è impegnato ad utilizzare appieno le risorse disponibili, nazionali e comunitarie, adottando un efficace monitoraggio sull'impegno delle stesse e la loro cantierizzazione nei tempi previsti ovvero attraverso la revoca dei finanziamento o l'adozione di poteri sostitutivi di intervento. Verranno adottate in proposito delle nonne, nell'ambito della Legge finanziaria '97, che prevedano l'impiego più flessibile delle poste in bilancio tra comparti di spesa e soggetti di attuazione al fine di favorire una loro riprogrammazione verso opere più immediatamente realizzate nel rispetto dell'equilibrio territoriale e delle priorità settoriali.

Per quanto riguarda l'ottimale utilizzo delle risorse comunitarie il ruolo di monitoraggio e di indirizzo della Cabina di Regia verrà potenziato a supporto delle scelte della Pubblica Amministrazione.

Il Ministero dei Lavori pubblici è particolarmente impegnate ad affrontare il deficit progettuale della Pubblica Amministrazione ed in particolare dagli Enti Locali.

Una prima risposta in tal senso è stata data con l'avvio del potenziamento delle strutture a supporto della progettazione e con l'istituzione, presso la Cassa Depositi e Prestiti, di un Fondo Rotativo per la progettualità (Legge 549/95, art. 1, comma 54-58), al fine di garantire l'anticipazione per le spese di progettazione dì interventi promossi da Enti Locali e territoriali. I contratti di programma dovranno essere predisposti ed approvati con tempistica definitiva e ravvicinata.

Tale strumento è stato tuttavia scarsamente utilizzato per diversi motivi ed in particolare perché, nonostante l'agevolazione finanziaria, è stato considerato comunque oneroso da parte delle Amministrazioni beneficiarie, in particolare da parte delle Regioni e degli enti locali meridionali, ove si scontano gravi carenze strutturali.

Il Ministro dei Lavori pubblici è impegnato a rivedere le modalità di funzionamento del Fondo, introducendo le necessarie modifiche di carattere legislativo ed amministrativo, al fine di incentivarne l'utilizzo, con riferimento ai seguenti aspetti:

- potenziamento dell'azione per la promozione e l'utilizzo del Fondo, anche attraverso il ricorso alle competenze e il miglior uso delle risorse giacenti presso il Ministero dei lavori pubblici, nei Provveditorati alle opere pubbliche e negli altri uffici tecnici centrali e periferici, riconoscendo alle strutture tecniche periferiche del suddetto Ministero anche la possibilità di fungere da progettista e stazione appaltante per conto e su richiesta di altre amministrazioni pubbliche (anche periferiche);
- ampliamento dei soggetti abilitati all'uso del Fondo, estendendo la possibilità di utilizzo in particolare alle aziende speciali, società miste, consorzi, imprese private (e loro consorzi) che gestiscono servizi pubblici in regime di concessione, nonché alle pubbliche amministrazioni centrali;
- anticipazione dell'intero costo della progettazione;
- aumento della dotazione del Fondo e costo dell'anticipazione a carico dello Stato.
Il Governo, inoltre, farà ricorso alla deroga al blocco degli impegni introdotto con il D.L. 323/96, seguendo criteri rigidamente determinati:
- utilizzo dei residui 1995 con priorità per le opere pubbliche immediatamente cantierabili, per le quali sia già concluso il procedimento concorsuale di affidamento;
- completamente di opere già iniziate al fine di evitarne il degrado;
- interventi di particolare rilievo connessi alla sicurezza e incolumità pubblica e ambientale, di difesa del suolo, delle coste e delle opere infrastrutturali, dell'edilizia penitenziaria e giudiziaria e per le infrastrutture dei corpi di polizia.
Il Governo intende inoltre favorire un sempre maggiore coinvolgimento del capitale privato nel finanziamento delle opere pubbliche.
La politica tariffaria per i servizi connessi con la politica delle infrastrutture e di qualificazione della domanda pubblica sarà impostata coerentemente con quanto definito con l'accordo del luglio 1993.
A tal fine verranno svolti incontri settoriali tra Governo e Parti sociali.
Con l'insieme dei precedenti strumenti si intende dare una risposta immediata alle esigenze di occupazione, che in modo più ampio e manifesto si presentano nel Mezzogiorno, e al deficit infrastrutturale.
Nell'indirizzo della politica di riequilibrio saranno rifinalizzati anche gli eventuali residui che dovessero emergere dalle diverse leggi di spesa.
Si ritiene inoltre necessario potenziare l'attività di monitoraggio, già iniziata su alcuni programmi di investimento individuati nel Libro Bianco, orientandola in funzione delle scelte strategiche di Governo nel settore delle opere pubbliche.
Al fine di valutare lo stato di avanzamento dell'impiego delle risorse e del loro impatto occupazionale verranno previste, a livello di Presidenza del Consiglio e dei singoli Ministeri interessati, per rispettive competenze, apposite sedi di verifica periodica tra Governo e parti sociali, attivabili anche su richiesta dei soggetti partecipanti.

1. Lavori pubblici

Per quanto riguarda le materie di competenza del Ministero dei lavori pubblici, il rilancio delle opere infrastrutturali potrà fondarsi, in particolare, sulle seguenti linee di intervento:

- riapertura dei cantieri bloccati per portare a compimento le opere in corso, limitatamente ai casi in cui non vi siano divieti di Legge o vincoli ambientali,

- realizzazione delle opere viarie necessarie per collegare il Paese all'Europa;

- attuazione del Programma dei lavori 1996 dell'ANAS, per interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria del sistema viario nazionale nonché per nuove opere volte al recupero di sicurezza delle strade ed al superamento dei "punti critici" del traffico,

- attivazione dei programmi di interventi relativi al settore idrico previsti dal Quadro Comunitario di Sostegno 1994/1999;

- ricognizione, valutazione e destinazione delle opere pubbliche ultimate o in corso di esecuzione già di competenza della Cassa del Mezzogiorno, poi dell'Agensud;

- attivazione dei fondi ex-Gescal giacenti presso la Cassa Depositi e Prestiti;

- riorganizzazione dei servizi di acquedotti, fognature e depuratori secondo il modello previsto dalla Legge 36/94;

- attivazione dei programmi di riqualificazione urbana di cui all'art. 2 c. 2 della legge 179/92;

- attivazione del programma straordinario di edilizia residenziale di cui all'art. 18 del D.L. 152/91 convertito con la Legge 203/91;

- attivazione della legge 183/89 sulla difesa del suolo, prevedendo la possibilità di ricondurre più bacini ad una unica autorità, in particolare nel Mezzogiorno.

Si tratta di interventi che, oltre a concorrere al superamento del gap infrastrutturale con i Paesi europei, incidono profondamente sul tessuto sociale e" in definitiva, sulla qualità della vita soprattutto nelle regioni meridionali dove si sono registrati i ritardi e le carenze più gravi.

E' intenzione del Ministro intervenire con tutte quelle misure necessarie a realizzare una progressiva qualificazione dell'industria delle costruzioni tanto sul fronte della domanda quanto dell'offerta.

Il Governo è altresì impegnato ad assicurare l'adozione del Regolamento dei lavori pubblici e capitolato generale dell'Appalto dei lavori pubblici, previsto dall'art. 3 della Legge 109/94, come modificato dalla Legge 216/95, a completamente del processo legislativo che ha rivisitato la normativa generale sugli appalti pubblici. Detto Regolamento, già predisposto, è attualmente all'esame del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici e sarà diramato a breve. Il Governo si impegna, inoltre, ad emanare i provvedimenti di attuazione relativi agli appalti pubblici nei "settori speciali" (artt. 8 e 15 Decreto Legislativo n. 158/95).

E' inoltre in corso di diramazione un disegno di legge per apportare talune modifiche necessarie alla Legge 109/94.

Nel frattempo è stata predisposta ed è attualmente all'esame della Corte dei Conti la circolare 7.8.1996 n 2080/U.L. con la quale si forniscono indirizzi operativi e indicazioni interpretativi sulla disciplina transitoria nonché chiarimenti sul significato e la portata di alcune norme della legge quadro di più significativa importanza e che sono dì immediata applicazione.

E' altresì in atto, al fine del pieno utilizzo dei fondi strutturali europei di cui al Q. C. S. 1994/1999, l'individuazione di progetti immediatamente cantierabili, relativi a settori di interventi già previsti, da inserire, d'intesa con le singole regioni, nei programmi operativi plurifondo regionale. .

Inoltre, è in corso una indagine per individuare, nell'ambito dei fondi di cui alla delibera CIPE 12 luglio 1996, gli interventi da sottoporre all'approvazione dello stesso CIPE, ai sensi dell'art. 4 della legge 341/95.

Sarà prioritariamente considerato il completamente dei lavori già di competenza dei soppressi organismi del Mezzogiorno, dato il particolare rilievo che assume il problema del Mezzogiorno, sia in termini di dotazioni infrastrutturali che di occupazione.

Nel settore delle risorse idriche di cui alla legge 5 gennaio 1994, n 36, si evidenze l'attivazione nel prossimo decennio di ingenti interventi con la previsione di un considerevole impatto occupazionale soprattutto nell'industria manifatturiera e nelle costruzioni.

Inoltre il Mistero dei lavori pubblici ha già assunto alcune iniziative di proposizione normativa, tra cui:

- disegno di legge volto a favorire il coinvolgimento del capitale privato nel finanziamento della dotazione infrastrutturale, da introdurre nel nostro ordinamento attraverso la figura del promotore (proiect financing) per la realizzazione e la gestione di opere pubbliche; ciò in conformità a quanto previsto nel protocollo d'intesa del luglio 1993;

- disegno di legge contenente norme per la costituzione dei fondi regionali di Edilizia Residenziale Pubblica, (cui trasferire le risorse già gestite dal CER), nell'ambito del complessivo processo di trasferimento alle Regioni delle competenze in tale materia;

- disposizioni per decentrare ai Provveditorati Regionali l'accertamento dell'intesa Stato-Regione sulla conformità urbanistica delle opere di interesse statale (art. 81 DPR 616/77).

Il Ministro considera inoltre necessario un incisivo programma di intervento nei quartieri degradati delle città del Mezzogiorno, raccordando e finalizzando a questo scopo i programmi e le risorse oggi disperse tra più competenze.

Per accelerare le opere pubbliche è stato di recente realizzato presso il Ministero dei Lavori Pubblici un apposito "ufficio delle criticità" con il compito di monitorare alcuni rilevanti programmi di intervento al fine di individuare e rimuovere gli ostacoli procedurali, di carattere amministrativo o giudiziario, che si frappongono alla loro realizzazione o completamente.

Una sintesi dello stato di attuazione degli interventi di competenza del Ministero dei lavori pubblici, nonché dell'attività della Commissione prevista dall'art. 7 del D.L. 285/96, è riportata nell'apposito documento del Ministero dei lavori pubblici.

Il Governo si impegna ad individuare soluzioni per 2 superamento del problema dei ritardati pagamenti da parte delle stazioni appaltanti nonché a favorire la realizzazione, in via prioritaria, delle opere infrastrutturali destinate a "fare rete" e che assicurino immediata occupazione.

2. Trasporti

Nel campo dei trasporti, l'Italia deve cogliere pienamente le opportunità che scaturiscono dalla sua collocazione geografica, crocevia naturale dei traffici provenienti e diretti verso le aree di nuova industrializzazione (i grandi mercati dell'Est europeo e del Sud-Est asiatico, il bacino del Mediterraneo).

Il Governo è impegnato a realizzare gli interventi programmati che vengono di seguito illustrati curando lo snellimento delle procedure - che è comunque il criterio informatore generale di tutta l'azione intrapresa per l'incremento dell'occupazione - e garantendo reiterati incontri di verifica con le parti sociali.

Il sistema del trasporto nazionale può beneficiare della crescente globalizzazione dei mercati e delocalizzazione internazionale delle produzioni. Le trasformazioni in atto, se da un lato comportano inevitabili riduzioni di attività in determinati settori, a beneficio di Paesi di nuova industrializzazione, dall'altro offrono nuove, consistenti opportunità in altri settori. Tra questi, i trasporti rappresentano il caso più significativo, sia direttamente, in quanto settore in espansione, sia indirettamente, come veicolo per la movimentazione di merci e persone e quindi per lo sviluppo di comparti e di aree.

In questo contesto, il Ministro dei trasporti e della navigazione è impegnato a superare i ritardi accumulati nel settore per dotarlo di una rete infrastrutturale coerente con le esigenze di sviluppo e di riequilibrio territoriale, che integri in modo adeguato le differenti modalità di trasporto. I processi in atto a livello internazionale, infatti, richiedono una rete di trasporti articolata in "snodi" efficacemente collegati con i mercati europei, gestiti con efficienza e flessibilità.

Occorre identificare nuove esigenze di sviluppo nella logica dell'intermodalità, promuovendo i trasporti marittimi, aerei e su rotaia. A tal fine va sviluppata una strategia di riposizionamento delle diverse modalità di trasporto, con l'obiettivo di sfruttare appieno le potenzialità offerte al Sabotaggio e di elevare al livello europeo la quota del trasporto merci su rotaia. Sia per le aree portuali che per quelli aeroportuali andranno privilegiati gli interventi che includono l'adeguamento degli accessi infrastrutturali, viari e ferroviari, evitando di creare strutture non sufficientemente interconnesse. Mettere in rete, infatti, il trasporto marittimo Ferroviario aereo e su gomma, con un'adeguata infrastrutturazione di interporti, è un'occasione vitale per fare del settore un'industria che produca servizi efficienti per lo sviluppo dell'economia nazionale e per il miglioramento della qualità della vita.

La scelta di caratterizzare in termini di intermodalità gli investimenti nei trasporti, a partire dalle strutture nodali, sarà sviluppata coerentemente nella individuazione delle priorità negli interventi nelle reti ferroviarie e stradali.

Tale contesto sarà garantito attraverso uno stretto coordinamento tra le azioni intraprese dal Ministero dei trasporti e quello dei lavori pubblici, nonché da una coerente azione di programmazione e di coordinamento ad opera del CIPE.

Sarà altresì indispensabile una profonda revisione degli attuali strumenti di pianificazione e degli assetti istituzionali, concentrando nelle strutture ministeriali compiti di indirizzo e di alta vigilanza, conferendo poteri decisori alle Regioni e agli Enti locali, proseguendo l'azione, già intrapresa dal Governo, di semplificazione delle procedure per garantire rapidità e certezza dei tempi di progettazione, di decisione e di esecuzione delle opere, promuovendo la trasformazione in S.P.A- delle gestioni dei servizi e l'accesso dei capitali privati agli investimenti. Sarà inoltre sviluppata una politica di trasformazione e di razionalizzazione del trasporto merci su strada, nella direzione dello sviluppo di imprese multimodali di logistica.

Andrà istituita l'autorità indipendente per i trasporti, con il compito di regolare la qualità, la sicurezza ed i costi dei servizi.

Per quanto concerne i progetti, progressi sono stati già realizzati con la rete Ferroviaria ad alta velocità, l'impegno è di avviare i lavori, per tutte le tratte approvate, entro il 1997 e di definire contestualmente l'approvazione delle restanti linee; sarà realizzato il collegamento veloce con la Francia e con l'area austro-tedesca. Occorrerà concentrare i restanti investimenti ferroviari nelle aree del Paese non coinvolte dal quadruplicamento veloce, per uno sviluppo equilibrato dell'intera rete.

Agli investimenti già programmati e finanziati per Ferrovie, trasporto locale, interporti ed aeroporti potranno aggiungersi i finanziamenti necessari per le tratte ad alta velocità Milano Verona, Milano - Genova e Verona - Venezia. Verrà, inoltre, attivato tempestivamente il rapporto con la conferenza delle Regioni e con l'ANCI per la definizione della riforma del trasporto locale dal punto di vista sia della gestione che degli investimenti.

Per l'accelerazione di queste opere, la cui conclusione è prevista per il 2003, il Governo ha predisposto provvedimenti diretti a garantire procedure più snelle e tempi certi per l'approvazione dei progetti da parte degli Enti locali.

A tali risorse vanno aggiunte le disponibilità della legge finanziaria 1996 per lo sviluppo della rete-ferroviaria, di cui una quota del 41% sarà destinata ad investimenti nel Mezzogiorno.

Negli allegati sono indicati i programmi di investimento già finanziati e quelli da realizzare con le risorse della legge finanziaria per il 1996.

Nuove opere andranno progettate e messe in cantiere, in particolar modo nel Mezzogiorno, che permane come area marginale del Paese. Tali opere andranno inquadrate in una logica di rete che riduca gli sprechi, massimizzi sinergie e benefici "di sistema", agisca come leva per l'economia. Rappresenta un modello da estendere quello che si sta realizzando a Gioia Tauro, che oggi si qualifica come un potenziale, rilevante polo di sviluppo per l'intera regione.

Il Ministero dei trasporti è impegnato, d'intesa con le Regioni e gli Enti locali, in un'intensa opera di ricognizione di ulteriori investimenti infrastrutturali (in particolare in campo portuale, aeroportuale e negli interporti), diretta a conciliare le esigenze di riequilibrio territoriale con quelle di riequilibrio modale.

In tale prospettiva il Ministro dei trasporti ha già promosso e sta r do una serie di accordi di programma, per ogni singolo settore, con le regioni meridionali che rafforzino la logica dell'intermodalità nel processo di costruzione di reti di trasporti, con ciò agevolando ed accelerando lo sviluppo economico di quelle aree con conseguenti occasioni di nuova, permanente occupazione.

Saranno destinati a questo scopo parte dei finanziamenti resi disponibili dalla delibera del CIPE del 12.7.96 e quelli che eventualmente verranno approntati dalla legge finanziaria per il 1997, oggi in via di elaborazione.

Criterio fondamentale per i nuovi investimenti sarà quello di concentrare nel Mezzogiorno le risorse finanziarie pubbliche, anche al fine del pieno utilizzo dei finanziamento comunitari, e di promuovere l'afflusso di capitali privati, sia sotto forma di partecipazione azionaria, sia tramite l'utilizzo di nuovi strumenti finanziari, nelle aree ove sussistono più certe condizioni di redditività degli investimenti stessi. Il Ministero si impegnerà al fine di sopportare la capacità progettuale degli Enti locali ed il ricorso ai finanziamento comunitari e a quelli privati.

Va infatti posto rimedio ad una situazione irrazionale, che ancor oggi perdura, per la quale il settore pubblico utilizza i propri scarsi fondi per finanziare opere che potrebbero essere realizzate con mezzi privati o comunitari, e gestisce direttamente quanto potrebbe esserlo privatamente.

Lo Stato e gli Enti locali, da diretti produttori di servizi dovranno, ovunque possibile, trasformarsi in garanti della disponibilità, della qualità e dell'accessibilità degli stessi da parte di tutti e, nel finanziamento delle infrastrutture, riservarsi il ruolo di "prestatori di ultima istanza".

Il Governo avvierà il confronto con le Regioni e le parti sociali al fine di definire tempestivamente le azioni per la riforma del trasporto locale e le sue implicazioni sugli assetti contrattuali.

Lo sviluppo delle reti infrastrutturali e del servizi deve essere sostenuto da una evoluzione delle relazioni sindacali che accompagni la trasformazione delle gestioni verso una maggiore efficienza dei servizi e della competitività delle imprese cogliendo appieno le interrelazioni esistenti tra le diverse aziende e i diversi comparti.

Le nuove relazioni sindacali devono essere ispirate dal principio del coinvolgimento e della responsabilizzazione delle rappresentanze dei lavoratori alle strategie delle imprese e al raggiungimento degli obiettivi di efficienza, economicità e sviluppo.

Le nuove relazioni sindacali e la riorganizzazione del sistema contrattuale saranno definite in un apposito protocollo d'intesa tra Governo, organizzazioni datoriali, enti e organizzazioni sindacali dei lavoratori secondo i principi contenuti nel protocollo del 23 luglio 1993.
 

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